Về mặt lịch sử, nhiều nước OECD thực hiện các chính sách công nghiệp can thiệp cao, nhà nước thường sở hữu các phương tiện sản xuất trong một số ngành công nghiệp chủ chốt hoặc ủng hộ một vài “nhà vô địch quốc gia” tư nhân. Kiểu chính sách này đã không còn được ưa chuộng rộng rãi từ những năm 1970 và được thay thế bằng các chính sách có tính chất ngang bằng hơn, tập trung vào việc cải thiện các điều kiện khung cho tất cả các doanh nghiệp. Các điều kiện này liên quan đến việc thực thi các quy tắc cạnh tranh, mở cửa thương mại, chuẩn bị sẵn sàng các kỹ năng (giáo dục và đào tạo nghề) v.v… Tuy nhiên, sau cuộc khủng hoảng kinh tế gần đây, nhiều nước OECD đã thể hiện mối quan tâm mới về chính sách công nghiệp. Khả năng mất năng lực chế tạo công nghiệp và sự cạnh tranh gia tăng từ các nền kinh tế mới nổi cũng góp phần làm tăng mối quan tâm, cùng với đó là triển vọng về “cuộc cách mạng sản xuất mới” được thúc đẩy bởi KH&CN.
Tám xu hướng lớn ảnh hưởng đến STI
Cách tiếp cận mới này khác với các thế hệ chính sách công nghiệp trước đây. Nó bao gồm việc tạo điều kiện và phối hợp các vai trò lãnh đạo và các phương thức mới để cho chính phủ và ngành công nghiệp cùng hợp tác với nhau, đồng thời tránh được sự ảnh hưởng quá mức từ những giới có thế lực. Các mối liên kết có ý nghĩa quan trọng đối với đổi mới, mặc dù không phải lúc nào cũng hoạt động hiệu quả, điều đó thúc đẩy các chính phủ hỗ trợ cho hợp tác nghiên cứu, cũng như chia sẻ kiến thức giữa các công ty hoặc giữa công ty và trường đại học. Hỗ trợ phát triển công nghệ cũng là “thượng nguồn” từ trọng tâm “chọn người chiến thắng” trước đây, chính phủ hỗ trợ các công nghệ đa dụng để không ngăn cản cạnh tranh hạ nguồn hoặc không vi phạm các quy định về trợ cấp Nhà nước trong các công ước quốc tế. Sự hỗ trợ cũng ngày càng trở nên chú trọng vào thách thức khi các chính phủ muốn tìm cách chuyển hướng sự thay đổi công nghệ từ các quỹ đạo phụ thuộc lối mòn chuyển sang các công nghệ có lợi hơn cho xã hội và môi trường và thúc đẩy đầu tư STI tư nhân theo hướng này.
Thay đổi công nghệ, đặc biệt là kỹ thuật số hóa, đặt ra cho các chính phủ những thách thức mới để quản lý chi phí cho đổi mới sáng tạo. Các nhà hoạch định chính sách cần triển khai một loạt các chính sách, một mặt để cho phép các công ty đổi mới sáng tạo đầu tư vào các lĩnh vực đổi mới sáng tạo hàng đầu và tiếp cận nhân công có kỹ năng, tài chính và thị trường, trong khi mặt khác còn phải hỗ trợ sự phổ biến đổi mới sáng tạo trong phần còn lại của nền kinh tế, qua đó cho phép tất cả các công ty đều được hưởng lợi từ những đổi mới sáng tạo này. Các chính phủ cũng đang ngày càng tự đổi mới sáng tạo, tiến hành các thực nghiệm và dựa nhiều vào các công nghệ số để xây dựng chính sách, thực hiện và đánh giá.
Vai trò của chính phủ trong hỗ trợ nghiên cứu
Nghiên cứu công do nhà nước tài trợ đóng vai trò quan trọng trong các hệ thống đổi mới sáng tạo và các quá trình ra quyết định. Đây là một nguồn tạo ra tri thức mới, đặc biệt là trong các lĩnh vực công ích, chẳng hạn như khoa học cơ bản hoặc các lĩnh vực liên quan đến những thách thức xã hội và môi trường mà các doanh nghiệp không phải lúc nào cũng có điều kiện hoặc có động cơ để đầu tư. Hơn nữa, các chính phủ đóng một vai trò cơ bản trong việc đảm bảo nền tự chủ khoa học. Họ cũng hỗ trợ từ 10-20% chi tiêu NC&PT doanh nghiệp ở hầu hết các nước OECD. Nguyên nhân thất bại thị trường của việc hỗ trợ công này là ở chỗ các công ty có xu hướng đầu tư không đủ cho NC&PT do chi phí và tính không chắc chắn, thời gian cần thiết để thu được lợi nhuận từ đầu tư và khả năng các đối thủ cạnh tranh có thể nắm bắt được hiệu ứng lan tỏa tri thức (do tính chất không cạnh tranh và có thể loại trừ một phần của NC&PT). Tất cả những lý do để hỗ trợ nghiên cứu công và NC&PT doanh nghiệp chắc chắn sẽ vẫn có cơ sở trong 10-15 năm tới. Câu hỏi đặt ra là liệu các chính phủ có đủ khả năng để đáp ứng các đầu tư cần thiết hay không.
Khủng hoảng tài chính Nhà nước
Áp lực ngân khố dường như sẽ tiếp tục tăng ở nhiều quốc gia do dân số phát triển bất lợi, áp lực chi tiêu phát sinh do gia tăng đầu tư cơ sở hạ tầng, y tế, giáo dục và chi trả lương hưu. Trung bình trong khối OECD, chi tiêu xã hội công đã tăng từ hơn 15% GDP lên gần 22% GDP trong giai đoạn từ 1980-2014. Nợ chính phủ cũng ngày càng tăng, đặc biệt là kể từ cuộc khủng hoảng tài chính và nhiều nước gần đây đã thông qua các biện pháp thắt chặt để giảm bớt hoặc thậm chí đảo ngược tỷ lệ nợ/GDP cao. Đồng thời, toàn cầu hóa đang mở ra cơ hội cho các công ty đa quốc gia có thể giảm đáng kể các khoản thuế họ phải trả. Việc sử dụng các thoả thuận hợp pháp có thể làm cho lợi nhuận biến mất vì mức thuế cao hoặc lợi nhuận có thể được chuyển sang những nơi có mức thuế thấp hoặc miễn thuế dẫn đến tổn thất thu nhập thuế hằng năm ước tính trong khoảng từ 100 tỷ USD đến 240 tỷ USD, tương đương từ 4% đến 10% tiền thu thuế doanh nghiệp toàn cầu. Mặc dù với áp lực này, các chính phủ vẫn là những nhà đầu tư lớn nhất cho NC&PT công, tuy vậy khả năng tài trợ cho các hoạt động STI ở mức hiện tại có thể bị tổn hại. Dữ liệu mới nhất về chi tiêu chung cho NC&PT trong khu vực OECD cho thấy có sự sụt giảm nhẹ trong tài trợ của chính phủ, đây có thể là “tín hiệu yếu” của xu thế chi tiêu công trong tương lai.
Khủng hoảng lòng tin vào chính phủ
Sau cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu, niềm tin của công chúng vào chính phủ và các thể chế bị xói mòn. Có ý kiến cho rằng các chính phủ đã không đáp ứng đầy đủ trong thời gian xảy ra cuộc khủng hoảng hoặc không giải quyết một cách thỏa đáng hậu quả của nó. Sự thay đổi công nghệ đã mang lại cuộc cách mạng trong sản xuất, nhưng cũng ảnh hưởng đến việc làm và làm phát sinh những rủi ro mới liên quan đến bảo mật riêng tư và tội phạm mạng. Tham nhũng, cho dù mới chỉ cảm nhận hay đã hiện hữu, thất nghiệp cao, bất bình đẳng về thu nhập tăng và mối lo rằng hệ thống giáo dục đã lỗi thời và không cung cấp các cơ hội bình đẳng, tất cả đều dẫn đến niềm tin rằng các chính phủ không thể bảo vệ lợi ích tốt nhất cho công dân mình. Khủng hoảng niềm tin cũng có liên quan đến chính sách STI, vì NC&PT vẫn tiếp tục được tiến hành trong khu vực công. Hơn nữa, các chính phủ được kỳ vọng sẽ đóng vai trò quy định và điều tiết quan trọng trong quản lý nghiên cứu và đổi mới sáng tạo, như chứng nhận sự an toàn của sản phẩm mới, đó là vai trò khó thực hiện trong một thế giới bất định do sự thay đổi công nghệ đang trở nên toàn cầu hóa và diễn ra nhanh chóng.
Bất ổn định gia tăng trong hệ thống quốc tế
Một loạt các xu hướng diễn ra và phát triển ở cấp độ toàn cầu, ví dụ như tầm quan trọng ngày càng tăng của các nước mới nổi và các nước đang phát triển; sự dịch chuyển trọng tâm kinh tế về phía châu Á và sự suy giảm kèm theo về trọng lượng kinh tế tương đối của Bắc Mỹ và châu Âu; và sự nổi lên của các chuỗi giá trị toàn cầu – đã chuyển thành một sự chuyển dịch sang một thế giới đa cực hơn. Sự thay đổi này đang tạo ra những bất định ngày càng tăng trong hệ thống quốc tế.
Hai thập niên vừa qua đã chứng kiến sự giảm dần về số lượng (và tính khốc lệt) của các cuộc xung đột vũ trang nội bộ trên toàn thế giới – từ mức đỉnh điểm vào năm 1994 khi gần ¼ các quốc gia trên thế giới bị lôi kéo vào những cuộc xung đột dân sự, nay tỷ lệ này đã xuống mức dưới 15%, phần lớn là kết quả của sự cải thiện rộng rãi một loạt các yếu tố, như trình độ giáo dục, đa dạng hóa kinh tế và phát triển dân số thuận lợi. Số các cuộc xung đột giữa các tiểu bang mặc dù dao động, cũng có xu hướng giảm, chủ yếu là do sự áp dụng các quy tắc toàn cầu chống chiến tranh và còn do liên kết kinh tế và tài chính chặt chẽ hơn giữa các quốc gia.
Các quan điểm trái chiều khi dự báo về triển vọng xung đột vũ trang dài hạn. Ví dụ, Hegre và Nygard (2014) dự đoán xu hướng giảm này sẽ tiếp tục, với tỷ lệ các nước tham gia vào các cuộc đấu tranh vũ trang nội bộ giảm từ 15% xuống còn 12% vào năm 2030 và 10% vào năm 2050 và các cuộc xung đột tập trung chủ yếu ở tiểu vùng Sahara châu Phi và Nam Á. Các quan điểm khác ít lạc quan hơn. Hội đồng Tình báo Quốc gia Hoa Kỳ cho rằng nguy cơ xung đột giữa các tiểu bang đang gia tăng do những thay đổi trong hệ thống quốc tế, nhưng không cảnh báo về xung đột với mức độ một cuộc chiến tranh thế giới với sự tham gia của tất cả các cường quốc. Ở nhiều quốc gia, phần lớn các khoản tài trợ công cho NC&PT được cấp cho các công ty trong ngành công nghiệp quốc phòng để phát triển các thiết bị quân sự và các ứng dụng dân sự có tiềm năng. Bất kỳ một sự gia tăng căng thẳng quốc tế đều có thể nhận thấy tỷ trọng này tăng lên.
Tầm quan trọng gia tăng của các thực thể phi nhà nước
Các thực thể phi nhà nước như các công ty đa quốc gia, các tổ chức phi chính phủ, quỹ tài sản có chủ quyền, các siêu đô thị, các viện nghiên cứu và các tổ chức tầm cỡ toàn cầu đều được cho là sẽ có vai trò ảnh hưởng ngày càng tăng trong những thập kỷ tới. Trong một số trường hợp, họ thậm chí có thể là công cụ để thành lập các liên minh và liên kết mới, với sự hỗ trợ công rộng rãi để giải quyết một số thách thức toàn cầu mà thế giới phải đối mặt, như đói nghèo, môi trường, an ninh v.v… Trong lĩnh vực STI, các doanh nghiệp vẫn là những nhà tài trợ chính cho NC&PT và là nơi tập trung hầu hết các hoạt động đổi mới sáng tạo. Các chính phủ ngày càng hợp tác với các doanh nghiệp, các tổ chức phi chính phủ và các nhà từ thiện để hỗ trợ STI, điều này sẽ ảnh hưởng đến chương trình nghị sự nghiên cứu công.
Các thành phố, đặc biệt là những thành phố lớn nổi lên như những thực thể (dưới quốc gia) quan trọng. Các khu đô thị là những động lực tăng trưởng chính. Các thành phố và khu vực đã và đang hỗ trợ cho hoạt động nghiên cứu và đổi mới trong phạm vi giới hạn của mình, số lượng các chiến lược đổi mới được xây dựng đang tăng lên và xu hướng này vẫn sẽ tiếp diễn.
NASATI (Theo OECD Science, Technology and Innovation Outlook)